ICI学术║如何规范校外培训？张薇博士透过数据为您揭晓！

近期，课程与教学研究所国际校外教育研究中心团队在核心期刊《全球教育展望》2020年第2期上发表了“影子教育（课外补习）研究”系列专题文章。本期为您分享张薇博士的《中国校外培训规范治理：统一的政策，多样的回应》一文。文章运用政策执行及校外培训相关理论来分析我国校外培训行业对中央与地方治理政策的不同回应，并通过质性研究数据揭示了政策执行情境的重要性，论证了校外培训与规范统一的学校教育相比所具有的多元复杂性，也为治理复杂多变的校外培训市场提供了理论依据。

▲ 张薇 博士

华东师范大学课程与教学研究所 国际校外教育研究中心执行主任

《中国校外培训规范治理：统一的政策，多样的回应》引用   来源


张薇.中国校外培训规范治理：统一的政策，多样的回应.全球教育展望.2020（2）：62-82 摘要

在校外培训市场中，政策执行的复杂程度明显高于体制内的公立学校。统一的规范治理政策在被应用于不同培训模式及主体时，往往难以实现其治理目标。本文运用政策执行及校外培训相关理论来分析我国校外培训行业对中央与地方治理政策的不同回应。本文采用一组收集分析跨度为一年的质性研究数据，主要包括对校外培训利益相关者的访谈数据、观察数据，以及对相关新闻报道、行业分析及培训行业内部研究资料的文本分析。其中，观察数据与文本分析数据对访谈数据进行了三角论证。本文揭示了政策执行情境的重要性，论证了校外培训与规范统一的学校教育相比所具有的多元复杂性，也为治理复杂多变的校外培训市场提供了理论依据。

校外培训作为学校教育的补充，为家庭提供了多样化的教育选择；其对于满足中小学生的差异化需求、培育兴趣、发展特长、拓展综合素质具有积极作用。在校外培训盛行的国家和地区，培训机构也为社会提供了大批就业机会。然而，与规范统一的学校体系不同，校外培训行业复杂多元、良莠不齐；校外培训机构的规模各异，大至资产百亿的跨国企业，小到个体经营的家庭教师。校外培训的复杂性及营利性为教育财政及学校教育带来了极大挑战。在财政层面，税收大量流失，家庭教育支出负担沉重；在教育层面，学生课业负担繁重，教育不公平加剧，一些学校教学进度失衡，教师职业发展受挫。随着这些社会问题的日益突出以及相关研究的发展，校外培训业已引起各国政府及国际学界的普遍关注。

与诸多校外培训盛行的国家和地区不同，2018年以前我国并未出台专门治理校外培训市场的中央政策。不可否认的是，部分地方政府此前已开始积极探讨有效规范校外培训的手段。例如，上海在2017年组织教育、工商等部门联合排查教育培训机构，并制定了专门针对校外培训机构的民办培训机构管理办法。在国家政策层面，校外培训规范常常出现在民办教育、减负政策及师德建设相关文件之中。

2018年2月，教育部、民政部、人力资源社会保障部、国家工商行政管理总局四部门联合下发了《教育部办公厅等四部门关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》（以下简称《通知》）。［1］四部门合作的治理模式引起了社会的广泛关注。一个月后，教育部颁布了《教育部办公厅关于加快推进校外培训机构专项治理工作的通知》。［2］各省、市、自治区也相继制定了针对本地区的专项治理工作方案。2018年8月22日，基于对《通知》实施情况的评估，国务院办公厅发布了《关于规范校外培训机构发展的意见》（国办发〔2018〕80号，以下简称《意见》）。［3］这是我国第一个在国家层面上提出规范校外培训机构发展的系统性文件，标志着校外培训被单独列为一个教育领域进行管理。

中央政府对该项治理工作的制定与推进是对“校内减负，校外增负"等教育工作重难点的回应。这说明政策制定者已认识到校外培训已经发展成为与主流教育并行的“影子教育”系统，对我国教育事业的发展影响深远。主管部门注意到，影子教育在一定程度上抵消了其在学校体制内推行的减负及教育均衡发展工作的成效，阻碍了推进素质教育及社会公平的进程。一些研究揭示了校外培训可能造成的不良后果，为治理政策提供了实证依据。［4］［5］校外培训不仅填补了学校减负过程中缩短的部分学时，也为希望通过超前和/或超纲学习维持竞争优势的家庭及学校提供了便利。其中最严重的问题是由某些“名校”开办（或与机构合办，或委托机构代办）的与招生入学挂钩的培训课程。此类课程已经超越教学本身，成为学校争夺生源的招生机制和家庭择校的手段，引发了恶性竞争。另一个突出问题是在职教师对校外培训的参与。有偿家教使得教师原本可以花在本职工作上的时间与精力减少，个别教师甚至玩忽职守，或向学生和家长施压，以促使学生参加校外培训。

有研究者整理了2018年国家和地方颁布的相关治理条例，并对条例内容进行分类。这些条例包含有关场所安全、审批登记、培训进度和学科类竞赛的条款。绝大多数条例也就培训内容、班次、招生对象、上课时间、中小学入学纪律作出了规定。一些条例还就师资条件、收费和广告等内容给出了规范。［6］

本文通过分析校外培训行业对上述治理条例的回应，进一步讨论政策文本落地时的具体执行过程和细节。许多国际文献指出，此类政策很少能直接转化为具体实践。［7］［8］由于本文在写作时，相关治理政策仅出台一年左右，因此无法评估政策的长期效果。本文也受制于有限的实证数据：一方面，政府部门不会轻易承认其监管漏洞及政策实施效果的局限性；另一方面，培训机构和老师也不会轻易公布他们规避政策的手段，或承认违规。尽管如此，通过分析访谈，辅以作者采集的观察数据及对其他研究数据的文本分析，本文得以描述及分析治理政策执行初期之形势，从而为进一步研究打下基础。以国际研究经验为鉴，本文分析讨论了我国相关政策在执行中可能出现的情况，并强调了中国校外培训政策研究对影子教育政策发展及其国际学术层面讨论的重要性。

01

教育领域中的政策执行

当下，大量文献都在探讨不同领域的政策执行。许多学者对教育领域的政策执行进行过深入的讨论分析。［9］［10］［11］［12］［13］然而，鲜有学者涉足校外培训的政策执行。政策执行研究并非简单回答何为可行的、成功的政策，而是去探讨何种政策在何种情境中适用，以及如何发挥其积极作用。而这些“情境”受制于超越教育体制的权力结构与社会形态。

政策执行理论认为，政策包含政策文本和政策过程，政策研究需要关注政策如何被制定、修改及践行。［14］［15］政策文本无法总是对所有现实情况适用，此外，不同个体对同一文本的解读也可能不同。正如鲍尔（Ball）所言，政策“通常不会告诉你做什么”；它会“创造出一些情境，在这些情境中可供选择的方案被减少了或改变了，亦或是特定的目标或结果被设定了”。［16］执法官员、学校教师和管理者并非只会落实政策或“被政策落实”的被动主体；相反，他们会主动地、持续地、多样及富有创意地（重新）诠释政策。他们“通过对文本的阅读、创作和议论”对政策进行二次解读，通过与自身实际情况相结合“提炼政策要点并将其转化为本土化的实践”。［17］因此，政策执行是指“一系列多元的、复杂的过程，在这些过程中教育政策不断被‘诠释’、调整、抵制，甚至被忽略”［18］。结构与能动的相互作用以及多层级的动态关系塑造了政策执行。

以上论述以及本文讨论的对象为政府制定的政策。然而，这些原则也适用于组织及个人。校外培训机构通过书面和非书面的公司政策管理和拓展业务；自由职业的个体培训老师也会有关于自己开展的培训内容和课时等方面的规则。本文重点关注政府的政策与实践和校外培训机构/个人之间的关系。一些国家政府基本不对校外培训行业进行干预，采取自由放任政策，［19］［20］［21］我国曾经也是如此。然而，伴随着校外培训市场的高速增长和不断扩张，相关政策逐步演变，并于2018年发展为国家层面的积极干预。与之相应的中央及地方层面治理政策的出台及实施无疑为我国影子教育的政策研究提供了丰富的实证研究素材。

02

校外培训的特性

现有的教育政策研究大多聚焦于主流学校教育。不同于标准化、制度化的学校教育，校外培训模式多样，需求方动机各异，供给方错综复杂，资质参差不齐，且处于动态变化之中。校外培训的政策研究需要基于对校外培训特性的准确把握。校外培训因为主流教育的存在而存在，其性质、规模与课程根据主流教育的变化而变化，故也被称为“影子教育”。［22］［23］

（一）校外培训模式

影子教育可以分为不同模式，包括一对一、小班及大班课程，还可分为线下及线上培训以及尝试将两者相结合的双师课堂。不同的培训模式会对学生的学习、老师的教学、培训成本及政府政策产生不同的影响。一对一辅导更加个性化，通常也比其他形式的教育培训费用更高。在没有家长监管的情况下进行的一对一辅导中，学生的人身安全更需要受到保护。日本、中国香港特别行政区及中国台湾地区就有一对一辅导老师对学生进行人身侵犯的案例，中国台湾地区还因此完善了规范政策，加强了对培训老师犯罪记录的监管。我国大陆地区也曾出现关于在职教师在有偿家教期间侵犯未成年学生的报道。

小班培训较之一对一辅导更有利于开展学生与学生之间的互动，与大班相比又更有利于因材施教及促进师生间互动。在一些地区，小班的规模会受到政策法规的影响。例如，在中国澳门特别行政区，少于７人的小班无需在政府注册。［24］不同地区对班额大小的界定不同，一些等于或大于当地学校班额的培训班常被视作大班，所支付的费用一般较一对一及小班低廉，课程与教学标准化程度较高，但学生与老师互动较少，缺乏个别辅导。

线上培训随着教育信息化的发展不断扩张，录播及直播为其主要形式。直播课程根据在线用户数量也可分为一对一辅导、小班及大班。线上培训打破了时间和空间的限制，一定程度上实现了优质资源的共享，一些“名师”通过大班网课可以同时为成百上千的学生进行培训。作为在线教育与线下授课相结合的新模式，双师课堂近几年在培训行业日渐兴起。双师模式一般通过一位名师线上直播，线下课堂配备助教的形式来满足异地教学和个性化面授的需要。推出线上的培训模式是培训机构利用规模效应及标准化降低成本，进行市场扩张的手段。线上活动较之线下培训更为隐蔽、分散，变化速度更快，更易逃避有关部门的排查及监管，是最难治理的一类模式。

目前，各个国家与地区的大中型培训机构通过研发利用大数据和人工智能等技术推动个性化教学、教研与测评。一些机构也利用VR等技术手段拓展体验式教学模式。此类探索使培训机构成为教育创新的试验田，其成果、经验与教训对学校教育发展有着重要的借鉴意义。［25］［26］然而，教育科技的应用也向校外培训的规范管理提出了新的挑战。校外培训教学过程中所产生的数据是促进教育科技创新的宝贵资源，而现行法律法规尚未对该类数据的所有权归属给出明确规定。对于参与培训的学生及老师的个人数据的采集、保存与使用，也应以落实供需双方隐私保护为前提。

影子教育政策的国际比较研究［27］［28］［29］［30］指出，行之有效的治理政策在统一原则之上，还需要通过差异化的治理策略兼顾培训行业的多样性。不同的培训模式对政策法规提出了不同的要求。对不同培训供给方的监管亦应根据其规模、性质及功能等特征采取相应的治理手段。

（二）校外培训主体

图1展示了影子教育供给方的多种类型。培训提供方可分为培训机构及个体培训老师；一些个体培训老师为自由职业者，一些也同时在培训机构兼职。与需要系统全面地教授课标内容并关注学生品德发展的学校教师不同，培训老师常常仅需讲授部分内容，且更加关注学生的学业发展。培训机构规模各异。小机构作坊可以仅由一名培训老师及助理组成，而大规模的跨国机构在世界各地都设有分支。图1将提供培训的在职教师分为三类；在有偿家教显著的国家和地区，在职教师课外培训自己所教学生的情况对学校教育的负面影响最为突出，也最具争议。因此，一些地区针对有偿家教的法规也对培训老师是否为学生的科任教师进行了区分，以便更加有效地进行规范管理。

图1  校外培训提供方

自主经营的个体培训老师、小机构作坊零星分散，灵活多变，难以规范及监管，但其却是校外培训市场的主要力量，并向大量受众提供培训服务。我国的一份行业报告将校外培训机构归为三类：在全国布局的“巨头机构”，深耕本地市场或开始拓展跨区域经营的“区域龙头”，以及分布于一至四线城市，主打名师效应的“小机构作坊”。该研究指出“巨头机构”所占市场份额不足5%，而难以计数的小机构作坊占据了校外培训的最大市场份额。［31］2017年中国教育财政家庭调查[32]的研究结果也显示，有超过75%的学生仅参与由个人提供的学科培训；该研究估计商业公司约占整个学科类校外培训市场的30%—40%。以上两项研究在分类及数据方面虽都不够精确完善，但为把握培训市场的整体布局提供了实证依据。

校外培训的需求是动态多元的。［33］［34］［35］［36］［37］家长与学生选择校外培训的动机不尽相同。一些校外培训是教育产业化背景下中产阶层焦虑的产物，也是许多家庭追求精英教育的手段；部分培训课程甚至成为受人追捧的地位商品。校外培训的另一类需求来自家庭教育的外化。现代化、城市化进程创造了大量双职工家庭。繁忙的家长即使有能力辅导孩子，有心想陪伴孩子，也不一定能抽出时间。因此，他们选择利用校外培训来实现孩子教育及托管的双重功能。校外培训亦可满足部分家庭的心理需求。在应试和同伴压力影响下，一些家庭希望通过校外培训寻求精神慰藉，缓解焦虑情绪。从经济角度来讲，一些家长将校外培训视为与其他如购置学区房及出国留学等择校方式相比，更为廉价的选择。

总的来说，校外培训的政策执行比学校教育的政策执行更加复杂多元，同一项治理条例可能会带来业界的多种回应与应对。此外，针对体制内学校的相关政策法规已经实施多年，并且根据国内和国际经验不断进行修订，发展较为成熟。而针对校外培训的规范政策起步较晚，尚处于发展初期，因而更为模糊、不稳定及不完善。因此，有关校外培训的政策在执行过程中可能存在更多缺陷，相关政策的解读及落地也更难以与政策制定者的初衷保持一致。

03

研究方法

本文的分析基于一组对我国校外培训治理政策执行研究的数据。数据的采集、整理与分析自2018年2月起延续至今。作者主要关注校外培训提供方如何解读诠释治理条例，以及如何对应调整（或拒绝调整）他们的办学行为。本文所使用的研究数据主要来自培训机构，辅以学校、家长和政府官员的相关数据。作者对11名校外培训老师、15名培训机构管理者、5名培训行业组织或协会职员/管理人员、5名政府官员、5名学校管理者、5名教师和20名家长进行了半结构化和非正式访谈。［38］［39］为确保访谈样本能够反映培训供给方的多元特性，作者使用目的抽样原则［40］对校外培训老师和管理者进行了选取，以此得到的访谈对象包括3名自主经营的个体培训老师；2名经营个人工作室的培训老师；3个小型培训中心、2家中型机构、3家大型机构、2家“巨头机构”以及2家在线培训公司的培训老师、负责人和管理者，另加一家“区域龙头”的管理者。 

在调研每个培训机构时，作者首先对管理者进行访谈，再对培训老师进行访谈，以进一步核实及阐释数据。调研“区域龙头”时，由于没有适合访谈的培训老师，作者访谈了两名管理者，以进行三角论证。表1根据受访者提供的信息总结了被调研培训机构的基本特征。本文遵循研究伦理的保密与隐私原则对被调研大型机构的信息进行了模糊化处理。由于部分受访者不愿意或不能够提供某些数据，研究中一些信息并不完整。上述样本虽不能代表每个类别的所有培训提供方，但仍具有较强的代表性和很高的研究价值。

参与调研的机构还包括一个官方行业协会，一个商业性质的培训联盟以及一家为300余名中小培训机构负责人提供管理培训的机构。政府官员包括一、二、三线城市负责制定地方专项治理工作方案的人员及执法监督人员。接受访谈的教师和学校管理者中，分别有3名来自一线城市，2名来自二线城市。受访教师均在一定程度上参与了校外培训。受访家长中，有17名来自三个一线城市，3名来自一个二线城市。此外，作者在两个一线城市和一个二线城市走访了多个校外培训机构，进行了参观和课堂观察，并对十余名培训老师和管理者进行了非正式访谈。同时，作者对相关新闻报道、行业分析以及培训行业内部研究资料等信息作了文本分析，用作访谈数据的三角论证。

作者通过对上述数据的分析结果捕捉提炼出政策执行的动态机制。个体培训老师，大、中、小型培训机构和在线培训机构对治理政策的回应有所差异，但亦存在一些共性。根据研究数据的严谨及充分程度，作者选取了治理政策的四个方面进行论述：场所条件、师资条件、培训课程/内容以及培训时间。

04

统一的政策，多样的回应

培训机构设置的具体标准由省级有关部门根据《通知》及此后出台的《意见》结合当地实际制定。各地规范政策稍有不同，但鲜有低于中央设定的最低标准。中央及相应的地方规范性文件适用于所有校外培训机构。然而，相关政策的落实却会因实际情境及培训机构的特性存在差异。本节将会论述治理政策在空间和时间维度上的变化以及培训行业的回应。

（一）治理政策的时空差异

为了便于理解，本节首先根据研究发现就治理政策进行分析。虽然2018年是国家层面政策的分水岭，但是一些地方政府在此之前已经出台了针对校外培训的规范政策。许多大型培训机构及部分中型培训机构在北京、上海等一线城市通常会注意遵守相关法规。然而，大量中小型培训机构和个体培训老师并未对相关政策给予重视；而部分政策文本确实存在界定不清晰的情况。

在访谈中，一些地方政府官员表示，当《通知》出台时，一些省和直辖市，包括上海、四川、北京已经有了地方性的规范政策及执法经验。这些地方政府在治理方案的制定和执行方面都走在前面。其他一些地方政府则不清楚政策导向，持观望态度。他们或等待中央发布更多相关信息，或请教知情人士帮忙解读政策，抑或等待其他地方政府先行出台工作方案并加以效仿。《通知》出台一段时间之后，教育部发布了更多相关文件并且会同有关部门开展专项督查，对推进不力、进展缓慢的地区进行了通报批评。所有地方政府认识到中央治理校外培训的决心，开始了针对培训机构的“治理竞赛”。［41］由此，《通知》在各地的落实出现了较大的时间差及速率差。一些在“治理竞赛”中落后的地方政府为加速完成指标，工作较为仓促，给当地培训机构的整改时间较短。即使最后其上报的整改机构数量可观，但在实际执行中却影响了机构的配合程度及实施效果。此外，地域差异也表现在对校外培训机构的排查摸底实施方案以及对违规机构的整改措施等方面。［42］

另一个值得关注的方面是治理政策自身的演进。政策随时间推移而发展，前后出台的政策及各项政策之间会出现不一致的情形，这为具体执行带来了挑战。新出台的政策往往不稳定且不完整。《通知》出台之后的一系列政策文本对其中某些条款进行了阐释，亦收紧了部分治理措施。《意见》对《通知》进行了补充。比如，学科类培训老师应具有相应教师资格，禁止机构留作业，且一次性收费不得超过3个月。《通知》和《意见》都强调禁止超标、超前教学与强化应试的行为。两份文件都要求学科类培训机构将培训内容、班次、招生对象和上课时间等信息向所在地县级教育部门备案并向社会公布。但是，《通知》对上课时间没有提出具体要求；《意见》则明确了相关指标，详细规定了校外培训结束时间不得晚于20：30，且不得与当地中小学校教学时间相冲突。

《意见》进一步规定，培训机构的教学进度不得超过所在县（区）中小学同期进度。然而，即使规定与当地学校保持一致，各学校间的教学进度也不尽相同。部分校外的超标、超前学习甚至是学生和家长回应学校要求或应对升学和分班考试的结果。［43］［44］因此，这一规定引发了部分家长的抵制与不满。即使《意见》强调要综合施策，中小学校须遵守教学计划，不得“非零起点教学”，但相关问题由来已久，非一朝一夕能解决。校外培训治理所带来的问题也已让许多执法部门应接不暇。一些教育部门同时指出，培训课程的审查缺乏明确标准，监管十分困难。教育部办公厅于2018年9月3日发布的《关于切实做好校外培训机构专项治理整改工作的通知》［45］对此类问题做出了回应。该文件规定，培训机构“应本着简洁、直观、准确、规范的原则，根据学生所处年级和参训学科，命名学科类培训班名称，如‘小学三年级数学培训班’”，并规定各培训机构按照以上要求通过县级教育部门备案审核并向社会公布。

《意见》和其发布两周前出台的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（修订草案）（送审稿）（简称“民促法（修订草案）”）［46］相互呼应，有一定连接性，但在执行过程中却存在一些争议。按照相关人士的解读，民促法（修订草案）要求学科类校外培训机构须经教育行政部门审批，而其他培训机构直接申请法人登记即可；但《意见》却规定所有校外培训机构均须经教育部门审批。此前教育部出台的文件也未明确要求培训机构各分部单独审批，但《意见》规定校外培训机构在同一县域设立的分支机构或培训点均须经过批准，且跨县域设立的分支机构或培训点需与培训机构一样，到所在地县级教育部门审批。受访者表示，政策的迅速变化不仅对他们解读政策带来困惑，也使他们在执行过程中应接不暇。本文研究样本中设有分部的机构G、H、I和J都表示在分部的审批方面感到措手不及。这些机构因其庞大的规模亦成为地方政府排查和整顿的主要目标。G、H、I、J都有分部遭到关停，也因此流失了部分生源。

以上基于研究数据的分析说明，一方面，不断发展的政策有利于促进政策解读，明确相关标准和落实方案；另一方面，政策的时空差异也会造成一些困惑，并使得培训机构内部的“政策”修改和业务调整面临困难。这种挑战对于那些缺乏政策敏感性和解读能力因而跟不上政策变化速度，以及/或已为合规付出重大代价、无力再跟上修订条款节奏的机构来说尤为严峻。在受访者分享的案例中，有两所机构在《通知》发布后花费大量人力物力满足了办学条件，但随着《意见》出台，原本可以获批的办学许可证申请被驳回，损失惨重。

办学许可证的获取涉及规范治理的基本原则：“先证后照”。［47］［48］《意见》要求“校外培训机构必须经审批取得办学许可证后，登记取得营业执照（或事业单位法人证书、民办非企业单位登记证书，下同），才能开展培训”。而实际执行时存在不少问题。受访者表示，在治理政策出台之前，大多数校外培训机构“有照无证”甚至“无证无照”经营，而一些地区的培训机构只需登记取得营业执照便可合法经营。“先证后照”的规定解除了“有照无证”机构的合法性。一些机构及行业组织极力与当地政府协商，寻求解决方案。个别地方教育主管部门提前考虑到此类问题，采取了灵活机制。部分机构受访者称，其地方政府给予“有照无证”的机构一定时间申请办学许可证，若其在规定时间内不达标再关停取缔。然而，各个机构具体能赢得的时间则视其与政府间的博弈结果而定。与政府部门有紧密合作并善于此类谈判的机构往往能争取到更大的灵活性。这不仅因为它们可以利用其社会资本争取到更多整改时间，亦是由于它们对政策走向更为关切、诠释更为准确，其中一些机构在地方政策出台前便已开始内部整改。由于校外培训机构的审批登记实行属地化管理，几位机构负责人也提到，想要缩短办学许可证的审批时间，也需要加强与县级教育部门（负责审批颁发办学许可证）及其他联合执法部门的联系。

（二）行业的多元回应

本节将讨论各类校外培训提供方如何具体落实本文所选取的治理政策四个方面的要求，即前文提到的场所条件、师资条件、培训课程/内容和培训时间。本节所呈现的主要是从培训行业从业者的视角出发所取得的发现，辅以地方政府官员、学校和家长的相关数据。

不同类型的校外培训提供方在履行治理条例时所受到的影响不尽相同，由此产生了对政策的不同回应。例如，大型机构和一些中型培训机构是最容易被政府部门锁定的监管对象。因此，它们对政策的敏感度更高，开展合规工作也更为积极。它们不得不主动配合，“敞开大门迎接执法队伍”并积极调整公司内部政策和相关业务。H和J的机构负责人指出，当完成所有合规流程，应付完几轮明察暗访之后，他们才能获得更多的“安全感”。他们认为只有积极合规才能确保公司的合法地位，促进公司的长远发展。相反，多数个体培训老师和小机构作坊则显得较为消极或对治理政策置若罔闻。提供一对一家教和线上培训的个体培训老师（自由职业者）在访谈中表示，治理政策与个体培训老师无关；其中两人甚至对相关政策并不了解。受访者称，许多小机构小作坊成了漏网之鱼；一些转到地下秘密开展培训；一些则并入已完成合规流程的大型和中型机构以换取合法身份。

在线培训提供方起初并不认为他们在治理范围之内。他们将《通知》解读为针对线下培训机构的治理文件，并期望线上培训的监管难度会令政府有所迟疑。然而，随着治理运动不断升级，涉及的机构数量不断增加，一些在线培训机构也开始担忧。K和L讲述了他们态度的转变，尤其是在《意见》出台以后。《意见》提出“网信、文化、工业和信息化、广电部门在各自职责范围内配合教育部门做好线上教育监管工作”。《意见》发布以后，K开始谋求对策转移主要经营范围，并将自己重新包装为科技公司，与培训机构划清界限。由于《意见》并未明确专门针对线上培训机构的管理政策，L在咨询地方政府后，根据《意见》要求修改了其主页与在线平台上有关师资、课程名称等方面的信息，并等待进一步政策出台以后再做更多调整。

1. 硬件：场所条件

在与场所相关的规定中，有关房屋消防安全和场所面积的规定执行得最为严格，部分原因是安全问题是重中之重，同时也因为这几项有明确标准可循，最易执行。《意见》要求“同一培训时段内生均面积不低于3平方米”。［49］在接受访谈的培训提供者所在地区还规定培训机构校舍面积不低于300平米，且不得使用民用房。一些地区消防部门还对楼层进行了规定。受访的小机构作坊认为300平米这一要求直接将其“关在了行业门外”。一位政府官员印证了这一观点：“这是限制校外培训机构泛滥的有效措施。说实话，我们缺乏人手管理如此多的培训机构。市场庞大且鱼龙混杂。为了控制局面，一些地方已经停止颁发办学许可。”

所有受访的培训提供者都认可安全问题的重要性，但大多数人也认为在安全可以保证的前提下，政府“可以在场地面积方面更为灵活”，根据机构实际情况予以通融。机构A和B没有达到场地标准，故寻求家长合作以躲避政府排查。A机构负责人利用自有公寓提供培训，声称在小区住处提供培训很难被人察觉，不易引起执法部门注意。她讲道：“我家藏在一个高端小区里，不会被发现。我们这种没有人是大张旗鼓营业的。我知道其他一些小区，小机构集中在靠近大门那几栋楼里。突击检查时他们都被查到了，被勒令停业。”

该负责人进一步提到，这些机构假装关停，实则转移上课地点继续经营，并努力维持与他们一起东躲西藏的“忠实客源”。一些参加培训的学生为了跟定一个辅导老师或上完整个课程不得不跟机构换到离家较远的地方，增加了家长接送孩子的困难。B机构便是其中一个案例。B位于一栋小机构密集的写字楼，是政府排查的主要地标。B机构负责人曾经供职于一家大型培训机构，但对该机构的商业模式及公司文化并不认同，离职开办了属于自己的补习班。B被关停之后，她本可以选择并入大型机构，但因不愿放弃自己的教育理念，将B转移到她仓促租下的一间条件很差的小区住房里。一直跟随她的家长表示他们看中她的“专业和用心”。

一些A机构所在城市的家长也称，部分集中在小区的小机构作坊被排查并勒令关停。这些机构中，一些仍留在原地经营，只是更加隐蔽；其他则搬去不易被排查的地方。部分家长跟着他们认可的培训老师一同转移阵地。被问及原因时，这些家长和老师表示，机构得以隐藏得不留痕迹，主要得益于培训学生和家长的信任与配合。

显然，在这种情况下要排查整治所有违法机构是几乎不可能的。作者在两个一线城市和一个二线城市的几个小区探访了一些处于“黑色地带”的小型培训机构。部分在一线城市的机构“避开了审查”，但对未来还是忧心忡忡。其他机构显得平静和放松，但对陌生人的询问十分警惕。被调研二线城市中，多数位置偏远的小机构并未觉得受到影响，对治理政策也未表现出太多关注。一家明显不符合场所条件的小机构负责人甚至声称政府治理主要“针对大公司”，他的机构不在治理之列。

C和D机构在其培训场所方面进行了许多投入。C机构的培训老师坦言，他们租用的培训场所条件太差，不适宜教学。该机构负责人是一名学校教师，恐其办学行为“被暴露”，行事十分谨慎。C机构咨询了多个政策制定者和地方执法人员，最后找到一个“有创意的对策”。C负责人向当地某大型机构租借了两间教室。该公司被列入当地合规机构的“白名单”中。该公司根据政策要求买下一栋商业建筑的几层进行了改造，此后注册为旗下分校，而实际却将大部分教室出租给小机构作坊。该公司在收取租金的同时，也将这些机构的生源转化为自己的潜在客户。

二线城市也存在类似情形。一家地产公司根据场所条件要求改建了一栋商业建筑并分租给小机构作坊和个体培训老师。与之对应，D机构负责人因政策变化十分沮丧：“政府鼓励毕业生自主创业，我跟着政策走来创业，现在又要治理我们。我根本没有足够的资本来迎合这些严苛的审查。不只是场所（的要求），对内容的要求也是。我们擅长，学生家长欢迎，为什么要禁？”对D的负责人来讲，培训是市场行为，只要有需求就会有供给，政府不应干预。其观点代表了行业中的一部分声音，他们将培训视作一门生意，而非教育。该负责人对政府的不解也显示出经济政策和教育政策的部分矛盾为政策执行带来的挑战。因专注于社会敏感度最高的招生入学培训，D的广告宣传变得十分低调，其负责人表示若D受政策影响蒙受亏损，他将关停机构去“巨头机构”谋职。

县（区）级层面的政策情境也很重要。与C和D相比，机构E位于一线城市优质教育资源集中的学区，该区政府在治理校外培训方面力度很大，十分强硬，频频开展突击检查和明察暗访。E机构在场地上投入不菲。但在突击检查中，机构被指所在楼层过高，不符合消防要求，被关停整顿。E表面暂停培训业务，实则将部分培训转为在学生家中或临时场所进行。

在中等规模培训机构样本中，F和G在当地小有名气并设置在重点学校附近。两个机构在国家政策出台之前便已持有营业执照，且和地方政府关系密切。F负责人在2018年1月已被提醒政府即将对机构进行大力度整治，因此提前做了不少准备工作。政策出台以后，当地消防检查非常严格，F没有通过，但其稍做整改后顺利取得了办学许可。F和G都被给予两周时间整改场所，期间无需停止营业。较之于F，G机构负责人虽也提前收到消息，但未采取任何行动，他表示：“地方也有各项政策，但我们从来就没当一回事。他们（政府）其实也没有当一回事。上面批（评）了，他们急了。根本没给我们时间准备。只是来了一群人，这检查，那检查，就让我们关（此处指分校，亦指若两周内整改不合格则须关停）。”

该负责人认为“这种做法很不合理”，因其历来“遵纪守法”，配合政府各项工作，但却“因支持配合政府被罚”。该机构共关闭了三个校区：两个因场所面积不达标，一个因消防安全不达标。G不得不将三个校区的培训暂停；而剩下校区的生源数量也因生均面积的要求减半。G机构生源流动性强，老客户比例小，其生源大量流失，也承受了巨大经济损失，为合规付出了重大代价。

与小型和中型机构相比，政府更关注大型机构，大机构也更有能力承受损失，应对政策的变化。I和J两个大型机构由于在全国各地都有校区，因而专门组建了分析中央和地方治理政策，制定应对方案的团队。由于各地政策执行有所差异、机构自身解读和做出相应调整的能力也有不同，H、I和J机构在某些地区关闭的校区数量高于其他地区。H机构称其线下培训的损失通过线上培训渠道得到了弥补。这三家大型培训机构的管理者表示，频繁的突击检查让他们难以专注培训服务本身。他们基本能够应付政策变化并按照规定做出调整，但他们同时也因政策发展节奏及地区差异感到困惑不安。他们亦透露，越来越多中小机构的老师和管理者应聘他们公司。

场所条件是决定培训提供方合法地位的重要指标之一，也是执行最为严格的指标。总体来讲，治理政策针对的是培训机构，自由职业的个体培训老师多是漏网之鱼；大量小机构作坊转为地下，逃往市场黑灰地带；部分中小机构被规模较大的机构兼并吸纳；一些中型机构为合规损失惨重；大型机构也遭受重大损失，但承认行业需要规范，只有积极合规才能稳固公司合法地位及长期发展。许多培训广告宣传变得谨慎，为稳住生源也加强了培训满意度的管理。

2. 软件：培训内容、师资条件和培训时间

受访政府官员表示，执行“软件”方面的相关规定比硬件方面困难得多，甚至“几乎无法实施”。因人员无法一一排查，内容范围可有多重解读，难以设立明确标准，他们在执法过程中尝试避免“无意义监管”（无效监管）造成的巨大工作量。被调研执法部门选择将精力放在“可操作”、“可留底”和“可汇报”的监管领域，如由培训机构上报的师资、培训内容、班次、招生对象和上课时间等信息的审核备案。由于执法机关缺乏足够人力物力就所有上报信息对每个机构的实际运营情况进行检查核验，有选择性的明察暗访便被政府视为核实监管的有效手段。大型机构、规模较大的中型机构及培训机构密集的场所和街区是执法队伍的主要目标及监管重点。被调研的大机构反映其在定期检查之外还需要应对突击检查及暗访。同时，地方政府建立了消费者监督投诉机制，并在一些城市通过学校调研收集校外培训信息。但由于一些培训提供方与家长学生联合隐瞒、相互配合，此类机制效果有限。综上，被调研地方政府主要依靠三种途径落实相关规定：审核备案、明察暗访与投诉机制。受访老师及管理者称，这些措施使得培训机构，尤其是大机构变得“非常小心”。

依据重要性和优先等级不同政府部门也会有自己的审查清单。在《通知》发布以后，《意见》出台之前，培训内容的“必查项目”包括竞赛和等级考试，与学校招生入学挂钩的课程和超前学习。寒暑假是检查学科类集训课程的重点时段。师资方面的“必查项目”是在职教师对校外培训的参与。随着《意见》及后续文件的出台，20：30的“宵禁”，教师资格证，学科类培训班名称格式也被添加到审查清单中。此三项被地方官员视为更加明确的监测指标。有别于硬件方面的治理，地方政府在软件方面给予了更大的灵活度。例如，I和J机构称政府给了他们较为合理的时间组织培训老师考取教师资格证，而非要求其解聘未持有资格证的老师。

校外培训提供方根据其对政府审查清单的解读，结合自己的实际情况，也会形成自己的对策清单。如上所述，场地面积的限制给了大多数个体培训老师和小型培训机构转为地下继续运营的借口。针对软件的规定自然也在很大程度上被此类培训提供方忽视。其中一些在课程内容上还是作了一定调整。几个小机构称其怕被家长举报，因而减少或取消了竞赛班课程。

D机构的情况值得进一步分析，因为该机构提供的培训和服务确实存在问题。D与出招生考试题目的中学在职教师合作，给予培训学员不公平的竞争优势。家长表示D和一所名校渊源很深，且其培训也主要针对该校的录取和分班考试。D机构的广告提到，其培训老师是出招生考试题目的在职教师。该机构将书面广告改为了“不易踩线”的内容，如“思维训练”“文学写作”；但单独向家长进行口头宣传时，却会重点强调在职教师及出题者的内部情报。

就本节三个软件方面的政策而言，培训机构通常会有两套执行版本：上报审核备案和向社会公布的官方版本，以及反映真实情况的实际操作版本。它们的“对策清单”将整改内容划分为必改部分、微调部分、“换汤不换药”部分（如按照要求更改课程名称但保留课程内容）、观望部分等。

被调研的大中型培训机构皆按照规定格式上报和公布了信息，但在实际宣传中却添加了额外的补充说明。在培训内容方面，由于竞赛培训过于“显眼”，具有较大风险，开设有竞赛课程的受访机构取消了一些专门针对竞赛的课程，将其转化为培养高阶能力的课程。培训业者、家长和政府官员都表示，（小学阶段）针对竞赛的培训在一个时期内显著减少了，部分原因是此类培训是执法机构的排查重点，也是因为规范政策取消了培训机构的办赛资格，使其丧失了信息垄断。出于类似原因，I和J与学校合办的培训（招生升学）课程也消失了。

其他方面的培训内容则被多数受访者认为是无法监管的。受访者指出了界定培训范围和进度的困难，以及同时监管课堂内外教学的挑战。受访学校教师表示，政府连学校教师的课堂都监管不了，培训老师的课堂教学自然更不用提。然而，在这一方面，不同机构之间存在差异。大型机构常被明察暗访，行事更加小心。即便如此，每个地区的监查力度、严格程度和执法风格也不尽相同。I和J提到一些地方政府对其分校的审查和监管较“地头蛇”机构（本地企业）更为频繁和严格。当然，此类差异也会受到机构与政府公共关系的影响。H机构长期与当地某执法部门保持良好关系，纳税数额大且积极支持政府各项工作。H人员在访谈中提到，他们在突击检查前收到消息“幸免于难”。

实地探访和观察数据反映了政府与校外培训提供方之间的互不信任。执法人员表示暗访和突击检查也是不得已而为之，是用来识破培训机构各种“花招”的下策。但培训行业从业者也有自己的看法。例如，一家中型机构负责人抱怨其校区遭到伪装成家长的执法人员“突袭”，在申请证照的过程中遇到重重困难（指示不清、不予解释、办证时间长等问题）。

综上，受治理影响，大中型机构培训内容的主要变化体现在竞赛课程停办或转换，向社会公布信息的标准化，以及与学校在招生入学方面合作减少。

师资条件，尤其是在职教师对培训的参与，是执法人员关注的另一重点。被调研一线城市和中央的治理条例都要求培训机构将所有老师的姓名、照片、任教班次及教师资格证号在其网站及培训场所显著位置公示。其他东亚国家和地区培训行业的发展历史显示，随着校外培训行业的发展和专业化程度的提高，市场对在职教师的需求会逐渐减少。［50］机构内部也是如此。I和J有自己培养的专职培训老师；H曾雇佣一些在职教师，但这些教师的离开不影响机构正常运作。总体来讲，大型机构因其有自己的专职培训老师更容易在师资条件方面合规。相反，机构F的运营十分依赖在职教师。最初F也是依靠有重点学校名师授课建立了自己的品牌。在进一步发展过程中，该机构感到受到这些教师的牵制。其负责人指出一些教师本就不按照机构要求提供服务。治理政策出台后教师缺席和离职问题愈发严重，F负责人考虑趁机关闭F改投其他教育行业。G机构正努力限制其教师团队并督促其专职培训老师考取教师资格证。G机构负责人不知自身发展前景如何，但考虑到已投入了大量资金，选择了继续经营。

对在职教师参与培训的禁令并没有使他们停止校外培训，但确实改变了一些教师培训的场所及对象。从家长、在职教师和学校管理者处收集到的数据显示，许多教师暂停了在机构兼职，转而在自己家中或家长安排的场所秘密提供校外培训。一位教师常年为学生提供大班补习，治理政策出台以后，他说自己开始“偷偷摸摸打游击战”。一些在家提供补习的教师也形容自己“每天担惊受怕”，“怕上面突然来查”，但这些并未影响他们继续补习的决心。一些学校让教师签署了保证书并上交当地教育主管部门。而实际上这些学校不太愿意“像警察一样看着他们”。一些校领导对教师补课表示理解，他们认为教师压力大、工资少，情有可原，而此项政策使他们感到为难。其观点隐射了有偿家教现象背后教师的专业发展、社会地位及待遇问题。

关于规制培训时间的政策被视为最容易遵守的规定之一。受访的大中型机构称他们本来就在学校上课时间之外提供培训，这一规定非常容易做到。这些机构的负责人补充道，关于培训班最晚下课时间（即“宵禁”）的规定并未产生太大作用。想让孩子学晚一些的家长可以找到各种对策，机构也一样。一些学生在晚上八点半以后回家继续在线学习；一些家庭雇佣私人家教，不受宵禁影响；一些学生在小培训作坊参加的培训也常常超时。

与此同时，在线培训机构也做出了一些调整。例如，L机构计划减少一对一在线培训业务。部分原因是此类课程师资不易控制，任何不具备教师资格的个人或在职教师都可注册成为培训老师。该机构计划只让其专职培训老师提供线上大班课程。培训内容方面，实际课程并未发生变化，但机构主页的相关信息却大幅减少。该网页此前列有各位名师及其主打的应试课程，并附有老师照片。同时，课程名字通过“高考”“中考”“冲刺”“提分”“十天速成”等字眼夺人眼球，抓住家长和学生“短平快”的应试需求，宣扬其培训课程可为学生提供短期内提高成绩的捷径。而主页信息简化以后，主页所列班次数目不及20，且都按照相关规定加以命名；培训老师的照片也被移除。然而，关于培训内容的真实详细信息仍可从L机构的家长微信群、网课嵌入式广告、免费宣传活动及市场人员的营销电话中获取。这些非正式渠道很难被监管。

3. 培训行业的自律与自救

培训行业组织在解读和诠释校外培训政策上起着十分重要的作用。治理政策出台前后，各行业组织帮助从业者获取信息，解读政策，引导成员自救与自律，并在此过程中扩大了其自身的影响力，增强了组织的合法性。然而，行业组织各不相同，且对行业的自我监管有着不同的理解。受到政府和行业认可的（半）官方行业协会充当着政府与行业之间的桥梁。此类协会一方面作为培训行业（会员涉及各类机构，包括大型机构）的代表，在政策制定过程中与地方和中央政府进行协商沟通。同时，它们及时向政府反馈行业反应与政策落地的难题和挑战，协助政策文本的修订。另一方面，此类协会帮助培训提供方解读政策并在证照申请及业务整顿方面提供指导和建议。一些协会也动员其会员机构签署行业自律公约。

另一类自诩为行业组织的公司聚集了大量中小培训机构。此类组织属营利性机构，更加商业化。它们一边公开表明立场支持政府治理，一边向其会员传授“合法违规”的经验和技巧。它们向会员提供降低合规成本及转移合规损失的培训及指导。当然，他们也会鼓励中小机构化挑战为动力，借此实现产业升级及开拓其他领域，并传授相关成功经验。这些组织未获官方认可，但为帮助中小机构自救做了大量工作，并从中获取可观利益。

05

结论

《意见》是国务院出台的第一份规范校外培训的政策，对影子教育和学校教育的健康可持续发展具有重要意义。2018年之前，中国在治理校外培训方面落后于许多国家和地区，［51］但2018年以来，一系列政策的出台及实施使我国在校外培训监管领域取得了长足发展，收获了良好声誉。仍不可忽视的是，与学校教育及其他领域一样，政策的制定和落实间总是存在落差。我国的治理经验对校外培训政策乃至教育政策的国际研究具有重要价值。我国是人口大国，地区差异显著，社会经济飞速发展。校外培训市场规模宏大，结构复杂，扩张迅速，综合了不同国家多个历史时期可能具有的显著特征。我国校外培训市场的复杂性、治理政策的时空差异性，以及治理的挑战性决定了相关研究的重要学术价值，以及对其他国家和地区规范校外培训的重要借鉴价值。

本文关注的是校外培训提供方对政府治理政策的回应。由于数据有限，文本没有涉及治理政策的所有方面，由于目的抽样的局限性，其结论也不能推及到我国所有地区。尽管如此，本文揭示了校外培训特性与政策执行间的关系，提出了对校外培训提供方进行分类管理的必要性。图2简要说明了校外培训行业对我国规范政策回应的概念框架。在宏观层面，政府干预和市场力量的博弈塑造了这些回应。总之，治理政策的落地与执行增加了校外培训机构的经营风险和运营成本。大量自由执业的个体培训老师及小机构作坊成为此次治理行动的漏网之鱼并转为地下，一些并入大型机构或在新兴的“培训地产商”手中租用场地继续培训。各地区执行力度也有差异。在执行力度强的地区，一部分处于培训机构集中地段的小机构作坊被关停或倒闭，而另一部分机构转移到别的地方继续营业。一些中型机构为合规损失惨重，部分机构将损失转移给消费者，提高培训费用。大型机构是政府整治的重点对象，在治理过程中其线下培训增速放缓。在全国各地设有分校的大型机构根据地区性政策指标差异，合规成本各有不同。专项治理对线上机构影响普遍较小；此研究样本中，仅一家大型线上机构计划停止难以监测且盈利较低的一对一业务，更改课程名字，并大幅减少公开广告。其他机构合规意识有所增强，也对政府将要出台的线上培训规范政策有所准备。大型机构较中小机构更为规范，更易满足办学资质及师资条件等规定。一些中小机构的需求被大型机构吸纳。

图2  校外培训规范政策的行业回应

本文发现，硬件方面的政策落实成效大于软件方面。如上节所述，培训提供方通过政策执行的官方版本显示它们在按照政策要求进行调整；而其实际操作版本则可反映出他们对政策的规避及抵制。官方版本及实际操作版本的匹配程度反映了相关政策的实施效果。在硬件方面，合规机构的官方版本及实际操作版本几乎一致，但在软件方面，两个版本之间存在一定差异。政府也有治理成效的官方版本，这些版本在一定程度上显示了校外培训的治理效果，但不一定能真实反映政策执行的全貌。例如，一些官方数据显示被排查关停的机构实际只是转移地点或在治理风暴之后死灰复燃；一些审核备案的官方资料与实际情况也有所差异。

从行业整体来看，虽然各类机构和地方的政策执行存在差异，市场主体也因全国范围内大刀阔斧的治理运动提高了规范意识，加强了对安全、质量和标准的关注；市场因素仍会在某些方面制约政府干预，或抵消其干预效果。机构规避或抵制政策的实际操作版本之所以得以实施，部分原因来自于家长的支持。当家庭的理性及非理性需求与规范条例相左时，此类需求便成为了政策执行的阻力。在政策执行过程中，（半）官方的培训行业协会作为政府和业界之间的桥梁，协助政府斡旋在两者之间以促进规范政策按照政府要求实施，推动行业自律；而冠以行业协会之名的商业组织为校外培训行业的从业者服务，更关注应对治理危机的行业自救，这些组织在鼓励会员产业升级的同时，也向想维持现状的机构传授钻政策空子的手段。

本文的发现对校外培训政策的启示在于，需要平衡培训市场规范政策的标准化和多样化。

首先，可以考虑对不同类型的校外培训提供方采取不同并更具针对性的治理政策。日本治理校外培训的经验显示，有资质的小型培训机构和个体培训老师可以成为教育生态中的重要一员，为家庭提供个性化服务；取缔它们可能会造成垄断。［52］［53］此项研究也显示，场所面积等门槛并不会令占据最大市场份额的小机构作坊及自由职业的个体培训老师消失，反而会促使其转入地下经营，与政府玩“捉迷藏”，令监管更加困难。因此，只有制定符合此类培训主体特性的管理政策，使其培训行为公开化、透明化、规范化、专业化，才能实现培训市场整体的长效治理。

其次，国际经验显示，校外培训在诸多方面需要治理和规范［54］［55］，同样不可忽视的是，其多样性、灵活性以及行业专业分工亦为教育创新和个性化成长提供了土壤，也可被合理利用助力学校与社会发展［56］［57］。培训机构在变化差异中求生存，学校在稳健均衡中求发展。培训可成为教育创新的试验田，学校可作为教育基石的守护者。而家长是孩子成长规划及教育选择的关键决策者。保护校外培训的多样性特征，引导培训行业自律及专业发展，促成校外培训与家庭教育、学校教育之间良性互动、互相学习，合力探索开拓儿童成长、终身教育及未来教育的发展方向，才能建构可持续发展的良性教育生态。

不容回避的是，前文提及的现行治理模式存在许多问题与矛盾。影子教育领域的政策执行面临诸多挑战与困难，而政府和校外培训业界间的互不信任是政策执行与落地的一大阻碍。政府组织的突击检查和暗访便是这种不信任带来的后果之一。培训提供者常常认为自己只能任由政府安排处置，而政府则认为这些提供者总是在他们面前耍花招。建立信任可以从强化学校教育和善用市场机制着手。比如，政府自上而下的检查可以慢慢被来自消费者的反馈和评估所部分替代。复杂又冗长的证照办理流程可以通过在线管理平台进行优化；及时的政策咨询服务可以帮助培训提供者解读政策。地方的培训行业协会也可以参与提供此类咨询服务。

先知之，再治之。明确监管对象是规范校外培训市场的前提。这需要对校外培训行业的总体情况及市场结构进行全面调研。韩国与日本每年都会收集关于校外培训参与及校外培训机构的全国数据，以此为基础明确管理对象及权限，并进行监测和评估。我国国家及地方层面的教育年鉴记录着关于学校教育体系的详尽数据，而关于校外培训的数据却十分匮乏。建立关于校外培训的全国和地方性数据库可以为其进一步规范发展打好基础。政府也可以通过细致了解行业对政策的回应来化“敌人”为盟友。家长对政策的不理解以及对某些机构的一味支持一方面是由于个性化教育需求、升学压力和家庭的择校动机并没有因为培训供给方的规范治理而减少；另一方面也缘于许多家长对相关政策缺乏全面认识。家长可能仅仅是对某些条例，如培训时间和内容排斥，但其对规管的排斥却影响了治理政策的有效落实。培训市场的有效治理需要政府干预与市场机制相结合。若有关部门在促进市场信息透明的同时，可以向学生及家长普及治理政策、培训常识并训练消费者成为执行和监管的主要力量，或可在未来将家庭需求带来的阻力转化为规范市场的动力。

同时，业界一些富有创意的“对策”或可被转化为有效的治理方案。作者通过对日本和北欧校外培训治理的比较研究发现，许多个体校外培训老师由专门组织经营“家庭教师”的合法公司管理。这些公司与学员和培训老师均签有合同。它们负责保证老师的资质，根据家庭教师和学生需求的拟合度分派老师，并及时向用户家庭搜集反馈信息，用作家庭教师的过程评估，以保证培训质量。它们也代培训老师收取费用，统一纳税。这种运营模式为通过市场手段规制自由从业者开辟了新思路，可以促使培训对上和对下都更加透明，在减轻政府行政负担的同时保护消费者和培训服务提供者双方的权益。

我国政府可以从治理政策衍生的商业模式中吸取经验，探索出符合我国国情的治理路径。向小机构作坊提供合规场所的大型机构可能会使市场过度集中，滋生垄断，但出租合规场所并且与机构客户签订合同、对其负责的非教育类机构或可在一定条件下被给予鼓励。诚然，更理想的是由当地政府组织利用闲置的公共场所，或鼓励公益性非营利组织开展此类业务。上述模式可形成政府管理机构/组织、再由机构/组织管理零散从业者的治理链条，让潜藏在市场黑灰地带的培训机构及老师浮出水面，以合法、合规的方式经营，保障供需双方的权益。日本政府近几年便在尝试利用公民馆、图书馆等场所，安排个体培训老师为贫困家庭和学困生提供免费补习。这有利于引导培训老师走出影子教育向教育公益和终生教育的方向发展，从而渐渐改变校外培训的内部生态。

另外，规范政策是培训行业良性发展的需要。培训行业的职业化发展又是防止在职教师参与校外培训的关键。在日本和其他地区，随着培训机构发展得高度专门化和专业化，在职教师参与校外培训的情况已几近消失。教师向学生提供培训的动机也随其福利的提升而减弱。并且在一些社会中，教师参与培训受到的惩戒亦被加重。［58］本文开篇在探讨校外培训模式的过程中论证了培训老师无犯罪记录和培训老师与学员隐私保护的重要性。这在现行治理政策中并未明确体现，下一步政策修订方案也应将其列入规范条例之中。

莱文（Levin）对教育改革的历史研究指出，政策的提出往往源于制定者和执行者对政策效果的认知而非基于政策实际效果的实证证据，而改革的尝试只有基于严谨可靠的研究才能发挥更大的作用。［59］本文所呈现的不断演进的政策执行过程也印证了这一观点。本文亦展现了对本领域研究深耕的必要性和紧迫性。更多的理论与实证研究将有助于我们获取更为深入细致的数据以厘清现状及探索前进的道路。

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